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Si en 2016, j’ai porté en tant que Député la loi d’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée (« Territoires zéro chômeur de longue durée »), j’agis aujourd’hui bénévolement dans la société civile pour sa mise en œuvre et pour son extension à de nouveaux territoires. J’ai ainsi eu cette chance que d’avoir pu analyser les deux faces d’une même réalité : le point de vue institutionnel et le point de vue opérationnel.

Il a fallu sans doute deux décennies avant que l’idée des territoires zéro chômeur, qui germait dans la société civile puis dans les associations de lutte contre la pauvreté, puisse trouver un débouché politique avec une loi de la République l’autorisant à être expérimentée dans les territoires.

Ce décalage entre l’émergence d’une idée d'action concrète à l'échelle territoriale, son appropriation, son acculturation et sa mise en œuvre par la délibération démocratique, est assez récent, c’est en tout cas ce que je cois.

 

Le chemin de la bureaucratisation :

 

Prenons quelques exemples qui s’inscrivent bien avant l’expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » et qui visaient aussi à éradiquer la privation d’emploi.

J’ai mené quelques recherches pour comprendre d’où vient l’idée – action d’éradiquer la privation d’emploi. Ce n’est pas une idée neuve, même dans ses modalités.

Dans la seconde moitié du XVIIIème siècle, dans le Limousin, Turgot, alors intendant puis contrôleur général, crée les ateliers de charité, qui fournissent un travail aux personnes valides et sans travail, ainsi que les bureaux de charité, qui apportent une aide directe aux personnes invalides. Les ateliers de charité furent, en quelque sorte, les ancêtres des territoires zéro chômeurs de longue durée. Ce fut effectivement la première tentative d’un droit au travail pour tous qui ne pouvait pourtant trouver sa place dans l’Ancien Régime. En effet, ce dernier n’autorisait pas l’accès au travail, ni la démocratie d’ailleurs. Il s’agit alors de créer de véritables activités, et non de l’occupationnel, avec un modèle économique et sur la base d’activités qui n’entrent pas en concurrence avec des activités existantes. On retrouve là quelques principes de l’expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée. Turgot veillait à ce que des personnes ne quittent pas l’exercice de leur métier pour rejoindre l’atelier de charité, et que cette action vise bien ceux qui n’avaient pas de travail. On retrouve là aussi un débat récent sur la cible, les bénéficiaires des actions, sont-ils bien ceux qui étaient prévus initialement ? Si Turgot était l’homme du laissez-faire, il était aussi animé par l’idée de justice sociale. Turgot ne commença pas par ériger le droit, mais par mettre en œuvre l’idée dans le Limousin, puis à Paris et dans d’autres régions. Les révolutionnaires de 1789 continuèrent ensuite ces actions et ne les remirent pas en cause. Ce qui n'est pas étonnant si on relit les procès verbaux du Comité pour l'extinction de la mendicité de l'Assemblée constituante de la Révolution française ou le cahier du quatrième ordre de L. Dufourny de Villiers. Pour le Comité, "La misère des peuples est un tort des gouvernements".

Au XIXème siècle, Charles Fourier et ses disciples, à l’image de Victor Considérant, mirent en œuvre les phalanstères sans solliciter une autorisation du pouvoir. Ils théorisaient et expérimentaient. Il s’en suivi d’ailleurs de nombreux débats sur les difficultés rencontrées voire les échecs. Il s’agissait bien d’exercer un droit au travail pour tous dans des communautés qui furent parfois portées par des industriels comme Jean-Baptiste André Godin.

Les révolutionnaires de 1848 lancèrent les commandites ouvrières, c’est-à-dire les coopératives, sans attendre une loi et furent finalement les premiers à mutualiser des fonds de formation, à permettre la répartition du capital et des bénéfices, et à autoriser la constitution de caisses de secours mutuel. Le droit au travail opposa ensuite Ledru-Rollin à Tocqueville. Les débats furent animés mais l’action de moins en moins présente car il s’agissait de construire le cadre, les protections, le droit face aux inégalités et aux injustices dans les faits. Ce fut par exemple le cas avec l’émergence du délit de marchandage face au sweating-system au début du XXème siècle.

Je ne reviendrai pas sur les tentatives de la deuxième moitié du XXème siècle car il me faudrait plus de temps pour développer. Nous avons inscrit le droit à l’emploi dans le préambule de la Constitution, mais il s’agit d’un droit non effectif. Nous sommes loin de l’exercice du droit avec de plus en plus de personnes privées durablement d’emploi et une catégorie grandissante qui est celle des « invisibles » que je nommerai plutôt les « ignorés » car ils sont invisibles aux yeux de ceux qui les ignorent. On rend ainsi invisibles les plus précaires qu'un fonctionnement bureaucratique place dans le non-recours aux droits fondamentaux.

On peut tout de même faire référence au débat sur l’activation des dépenses passives avec Michel Rocard et à la mise en œuvre du RMI, ou encore à l’émergence du secteur de l'insertion qui fut vite compressé par son encadrement juridique dans un dispositif conventionné. On voit bien que les espaces de création se sont réduits pour les acteurs, comme pour les personnes.

Au XXème siècle, si les innovations sont nombreuses, le cadre juridique est de plus en plus précis, et bavard, et la démocratie devient procédurale car le cadre juridique reconnaît l’action, mais l’encadre strictement. Les prises d’initiative sont petit à petit réduites. Il est aujourd’hui quasiment impossible de lancer des initiatives de transformation radicale, améliorant les conditions d’existence et poursuivant la justice sociale, sans passer par les fourches caudines de la réglementation tatillonne. Le mouvement expérimental s’oppose ainsi à la démocratie procédurale.

Nous avons créé une fracture entre la pensée et l’action alors que les utopistes du XIXème siècle étaient à la fois dans le champ de la pensée et dans celui de l’action à l’image des mutualistes. On s’inscrivait alors dans le champ des droits et des devoirs, c'est à dire de l'engagement et de la responsabilité. 

La démocratie procédurale impose de penser les dispositifs dans le champ institutionnel. S’ils sont pensés dans la société civile, il y a alors « une reprise en main » car la rigueur et le sérieux seraient du côté institutionnel. Les dispositifs sont ensuite votés par délibération, et appliqués avant d’être potentiellement évalués en restant toujours dans le champ institutionnel. Celui qui pense et qui fait doit être dans le champ institutionnel ou sous son contrôle. Quand un acteur opérationnel de la société civile est autorisé à faire, il devient le plus souvent prestataire et non plus partenaire, il n’a plus voix au chapitre. Il y a un lent mouvement, mais fort, de l’extension du champ de la bureaucratisation.

On peut dire qu’en matière d’innovations sociales et écologiques, le champ des libertés a reculé et que la société civile, dans les territoires, a perdu des capacités d’agir face à ce long mouvement de bureaucratisation. Pour moi, cela explique en grande partie la montée de la défiance dans la société. On transforme les citoyens en spectateurs et en consommateurs, et non plus en acteurs. Les droits ne se mêlent plus aux devoirs, à l'engagement et à la responsabilité.

 

Le chemin de l’espérance :

 

Expérimenter, c’est tester, se tromper et réussir, corriger, partager, capitaliser et développer. Ces capacités sont incompatibles avec les temps de délibération tels qu’ils sont conçus aujourd’hui dans notre société. Ces temps sont bien trop longs alors que le temps de l’action est court. Ce dernier demande de la réactivité et de l’agilité.

En effet, s’il faut au minimum un an pour inscrire une loi à l’ordre du jour du Parlement, la voter et la rendre effective par les décrets et arrêtés, il est nécessaire d’être en capacité de prendre des décisions en quelques jours pour parfaire une expérimentation. Et cela peut bousculer les cadres initiaux de la loi car ces derniers n’ont pas été pensés dans l’action. Quels sont les moyens de corriger les lois ? Il faut en repasser par la loi …

Si on prend l’exemple de l’expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée », l’expérience de plus de deux ans d’action nous montre que les besoins de fonds d’investissement sont essentiels à la réussite des entreprises à but d’emploi (EBE), tout comme les moyens d’animation des comités locaux. Ces éléments n’ont pas été prévus dans la loi de 2016. Seules les bonnes volontés, et un dialogue permanent avec l’Etat, permettent pour le moment de corriger l’effet, mais les bonnes volontés ne suffisent pas pour réussir de grandes transformations.

Il faut donc passer d’un exercice de la démocratie, où chacun est convoqué pour exprimer son avis par un vote, à une démocratie d’exercice, où chacun est acteur permanent dans un système de confiance partagée et de dialogue social effectif. La démocratie doit se renouveler, voire se refonder, pour faciliter l’action des citoyens dans les territoires et leur permettre ainsi de mettre en place, à leur échelle, les solutions durables qui répondront au défi climatique, comme à celui des inégalités.

Nous entrons dans une ère de complexité grandissante avec l’influence forte de la technologie. Les interactions entre les personnes, entre les acteurs et entre les territoires, sont de plus en plus nombreuses. Il faut donc apprendre à gérer cette complexité à partir de la confiance érigée comme principe, et non pas de la défiance actionnée comme moteur des fracturations.

Les acteurs veulent pouvoir expérimenter, tester des idées à l’échelle locale dans un cadre républicain, les passer à l’échelle quand elles sont des réussites. Ils aspirent à une accélération sociale face à l’accélération technologique, et non pas à une décélération sociale, porteuse de repli sur soi et d’isolement. Comme le soulignait Robert Castel, l'instabilité sociale est liée à la précarité économique. A l’ère de la scalabilité digitale, il doit y avoir une place pour la scalabilité sociale et donc pour les médiations humaines.

Pour gérer cette complexité, l’Etat doit faire un pas de côté où il deviendrait prescripteur, accompagnateur, évaluateur et contrôleur. Il doit autoriser, permettre, créer les espaces de confiance et d’émergence des idées-actions ou des utopies réalistes. Des tiers de confiance seraient tout à fait en capacité d’être des espaces de gestion de cette complexité à l’image des comités locaux de territoires zéro chômeur de longue durée qui réunissent tous les acteurs dans leur diversité (collectivités locales, acteurs publics, élus, entreprises, personnes privées d’emploi, syndicats, associations, …). L’Etat y aurait tout sa place, mais une place repensée. Un Etat qui ne soit ni décisionnaire seul pour les personnes, ni gestionnaire seul pour les personnes, mais un Etat capacitaire avec les personnes, c’est-à-dire permettant l’émergence des leviers d’action et de transformation.

 

Comment est-ce possible ? Il n’est pas nécessaire de multiplier les lois, ni les décrets. Il est nécessaire de permettre l’émergence de ces tiers de confiance territorialisés, tout en s’inscrivant dans les principes fondamentaux qui sont ceux de la République. Il peut y avoir autant de tiers de confiance que de projets et de territoires. Cela peut faire peur car il s’agit bien de gérer la complexité et non pas la verticalité de politiques publiques uniformisées. Si la liberté a un coût, elle n’a pas de prix.

 

Alors, sortons du chemin de la bureaucratisation, et ouvrons le chemin de l’espérance par le droit d’agir !

Expérimenter, capitaliser, délibérer : pour un droit d’agir

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